Национальное законодательство о сфере безопасности включает положения национального права, касающиеся всех государственных институтов. Сюда относятся как положения, которые упоминают и прямо или косвенно влияют на сферу безопасности, так и законодательство, специально разработанное для сферы безопасности. Положения Конституции и другое общее национальное законодательство, касающееся сферы безопасности, будут зависеть от конкретной ситуации в той или иной стране. Универсальной модели законодательства о сфере безопасности нет, но есть ряд моментов, которые можно найти во всех юрисдикциях.

Законодательство о сфере безопасности – это всегда сложный массив законов, правил и норм, специфический для конкретного государства. Но существуют стандарты, принципы и лучшие практики, которые могут быть применены в любом национальном законодательстве о сфере безопасности. Чтобы обеспечить действенность и эффективность сектора безопасности, необходимо соблюдать следующие базовые принципы демократического управления сектором безопасности:

• Демократический гражданский контроль
• Верховенство права
• Надзор
• Прозрачность
• Подотчетность
• Стратегическое планирование
• Действенность
• Эффективность
• Способность к реагированию
• Справедливость
• Привлечение
• Плюрализм
• Борьба с коррупцией и формирование добропорядочности
• Соблюдение прав и фундаментальных свобод человека
• Постоянство

Важно заметить, что наличия законов, которые идеально согласуются с принципами демократического управления на бумаге, недостаточно. Выполнение этих законов и обеспечение эффективных инструментов их реализации, а также мониторинга и оценки их действия, важны не меньше, чем сами законы. Другой важный компонент этой формулы – набор санкций, которые позволяют выявлять, исправлять и предупреждать отклонения, а также обеспечивать верховенство права.

Организационная структура, законы, политика и практика сферы безопасности должны соответствовать принципам хорошего управления. Они должны быть подкреплены инструментами реализации. Деятельность подлежит надзору и оценке. Понятно, что всё законодательство о сфере безопасности должно быть общедоступным.

Национальное законодательство, касающееся непосредственно сферы безопасности, может иметь разные формы. Оно может касаться отдельных ведомств или мероприятий сектора безопасности.

Оборонное законодательство

Национальное оборонное законодательство включает все законодательство, касающееся функций, задач и обязанностей органов национальной обороны, а также правила, регулирующие процедуры национальной обороны. Оно включает законодательство, определяющее права и обязанности вооруженных сил; функции и обязанности министров; условия организации национальной обороны; условия осуществления всех прочих оборонительных мероприятий на территории страны и за ее пределами; распоряжение средствами и административные правила; условия чрезвычайного положения и т.п. Оборонное законодательство должно соответствовать всем действующим международным стандартам и лучшим практикам хорошего управления. Это включает демократический контроль; меры борьбы с коррупцией и формирования добропорядочности; кодексы поведения; соблюдение прав и фундаментальных свобод человека; процедуры надзора, мониторинга и оценки; подотчетность и прозрачность; реагирование и эффективность.

Военная юстиция

Военная юстиция – это отдельная правовая система, которая касается военнослужащих и, в некоторых случаях, гражданских лиц. Главная цель военной юстиции – поддержание дисциплины и надлежащего порядка в вооруженных силах. Структуры, правила и процедуры военной юстиции могут существенно отличаться от гражданских. Обычно военная юстиция действует в рамках отдельной судебной системы с более строгими правилами и процедурами, чтобы гарантировать внутреннюю дисциплину и боеспособность вооруженных сил. Это может вызвать вопрос о принципах приоритета гражданских норм или соблюдения международных стандартов, в частности, гарантий прав человека и справедливого суда.

Источник: DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: Understanding Military Justice.

Военная юстиция должна руководствоваться теми же самыми стандартами и принципами демократического управления сектором безопасности, что и любой другой элемент сектора безопасности. В любой судебной системе особенно необходимо обеспечить независимость и добропорядочность судей. Также важно обеспечить прозрачность, подотчетность и надзор. Вообще военная судебная система должна придерживаться следующих принципов ^[1]:

• Военные трибуналы должны создаваться на основе закона или конституции и быть неотъемлемым элементом общей судебной системы.
• Военные трибуналы должны всегда уважать и применять международные стандарты и процедуры, гарантирующие справедливый суд, а также международное гуманитарное право.
• В условиях чрезвычайного положения или кризиса необходимо уважать права и фундаментальные свободы человека.
• Во время вооруженного конфликта военные суды полностью подлежат гуманитарному праву, а также положением Женевских конвенций об обращении с военнопленными.
• Гражданских нельзя судить военными судами.
• Отказ от военной службы по соображениям совести подлежит гражданским судам.
• Несовершеннолетние ни в коем случае не подлежат юрисдикции военных судов.
• Юрисдикция военных судов должна ограничиваться правонарушениями сугубо военного характера, совершенными военнослужащими.
• Случаи нарушения прав человека нужно рассматривать в гражданских судах.
• Дела, составляющие военную тайну, должны быть четко определены.
• Военные тюрьмы должны соответствовать международным стандартам и быть доступными для национальных и международных проверок.
• Гарантия права предстать перед судом (habeas corpus).
• Право на компетентный, независимый и непредубежденный суд.
• Правилом должны быть открытые слушания.
• Гарантия права на защиту и права на справедливый суд.
• Судебные процедуры военных судов должны обеспечивать эффективное соблюдение прав жертв преступлений или их правопреемников.
• Процедуры обжалования, в частности, апелляции, должны проходить в гражданских судах.
• Тот факт, что лицо, обвиненное в нарушении, действовало по приказу начальника, не должен освобождать его от уголовной ответственности. Нарушения, совершенные подчиненным, не освобождают его начальников от уголовной ответственности.
• Ни при каких обстоятельствах не может быть вынесен или исполнен смертный приговор.
• Кодексы военной юстиции подлежат периодическому независимому и прозрачному пересмотру. Это должно обеспечить соответствие полномочий военных трибуналов четким функциональным потребностям, без присвоения юрисдикции, которая может и должна принадлежать обычным гражданским судам.

О военной юстиции:

DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: Understanding Military Justice.

DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: Principles Governing the Administration of Justice through Military Tribunals.

DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: The South African Military Discipline Supplementary Measures Act.

DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: The Colombian Military Criminal Code.

Законодательство о правоохранительной деятельности

Полиция – это гражданский орган, отвечающий за предупреждение и выявление преступлений и поддержание общественного порядка.^[2]

Национальное законодательство о полиции должно основываться на принципах демократической полиции:

• Реагирование на нужды граждан
• Демократический контроль
• Международные стандарты правоохранительной деятельности
• Прозрачность и подотчетность
• Профессионализм и добропорядочность
• Соблюдение прав человека, а также гражданских и политических прав
• Надзор

Национальное законодательство о полиции должно включать кодексы поведения и кодексы этики. Законодательство должно определять полномочия и пределы применения силы, особенно с летальными последствиями. Оно также должно определять наказуемые действия и механизмы санкций, роли и обязанности, а также организацию надзора и контроля.

О законодательстве и хорошей практике демократической полиции:

DCAF (2015), Training Manual on Police Integrity.

DCAF (2012), Toolkit on Police Integrity.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The European Code of Police Ethics.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: 10 Basic Human Rights Standards for Law Enforcement Officials

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Police Legislating Model: The Swedish Police Act.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Police Legislating Model: The Japanese Police Law and The Police Duties Execution Law.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Police Legislation Model: Republic of South Africa Police Service Act 68, 1995

DCAF (2009), Legislating for the Security Sector Toolkit: International Police Standards guidebook on Democratic Policing.

OHCHR (1997), International Human Rights Standards for Law Enforcement: A Pocket Book on Human Rights for the Police.

Законодательство о разведке

Существует особая потребность в законодательстве о службах разведки, учитывая их специфическую природу и атмосферу секретности. Для обеспечения верховенства права и легитимности службы разведки должны создаваться законом, а их функции и полномочия – опираться на правовую базу. Должна существовать система правового контроля с тем, чтобы исключительные полномочия не выходили за определенные законом границы. Надзор за службами разведки должен быть внутренним (в самом ведомстве), а также со стороны исполнительной власти, парламента, внешних и независимых органов надзора. Гражданское общество и СМИ тоже принимают участие в этом процессе.

О надзоре и стандартах служб разведки:

DCAF (2015), Legislating for the Security Sector Toolkit: International Standards for Financial Oversight in the Security Sector.

Ганс Борн, Эйдан Уиллз (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие.

DCAF (2011), Сборник практических рекомендаций – Правовые нормы для сектора безопасности. Пособие: Понимание подотчетности разведки.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Compilation of Good Practices for Intelligence Agencies and their Oversight.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Canadian Security Intelligence Service Act

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Netherlands Intelligence and Security Services Act

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Argentinian National Intelligence Law

Ганс Борн, Иан Лей, (2005)  Подотчетность спецслужб: Правовые нормы, опыт и рекомендации.

Надзор

Главным органом демократического гражданского надзора за сферой безопасности является парламент и его комитеты. Однако организации гражданского общества, органы аудита, инспектора, военный и гражданский персонал, омбудсмены, другие специальные комитеты, СМИ, заинтересованные группы и гражданское общество могут и должны принимать участие в этом процессе.

Гражданское общество и общественные организации играют здесь важную роль. Они оценивают и проверяют работу сектора безопасности, предлагают советы, опыт, анализ, рекомендации, информируют. Они также могут предлагать поправки к законодательству и принимать участие в разработке и рассмотрении законодательных актов.

СМИ – еще один важный элемент надзора за сферой безопасности. Они информируют о проблемах сектора безопасности и обеспечивают канал связи между обществом и правительством.

Надзор за сферой безопасности может касаться многих разных аспектов, таких, как эффективность сектора безопасности, выполнение законодательства, соблюдение международных стандартов, финансовый надзор, соблюдение прав человека военнослужащих и гражданских лиц. Надзор – широкая концепция, важная для хорошего управления. Поэтому важно подтвердить его роль в национальном законодательстве о сфере безопасности и организационно оформить ее на практике.

О надзоре:

DCAF, NATO (2015), Контроль и руководство: Парламенты и управление в секторе безопасности.

Hans Born (2015), Парламентский контроль за сферой безопасности.

DCAF (2015), Financial Oversight of the Security Sector a Toolkit for Trainers.

Council of Europe Commissioner for Human Rights (2015), Issue Paper on Democratic and Effective Oversight of National Security Services.

Ганс Борн, Эйдан Уиллз (2012) Надзор за деятельностью разведывательных служб: Практическое пособие.

DCAF, UNDP (2008), Гражданский контроль над сектором безопасности. Пособие для организаций гражданского общества.

Ганс Борн, Иан Лей (2005)  Подотчетность спецслужб: Правовые нормы, опыт и рекомендации.

Украинское законодательство

Недавнее исследование Transparency International-Ukraine состояния украинского законодательства на предмет открытости управления показало разрыв между положениями существующих законов и их практическим применением в Украине.^[3]

Тремя «китами» открытого управления являются прозрачность, подотчетность и участие. Согласно исследованию, обеспечение участия граждан в разработке и реализации политики является самым слабым компонентом открытого управления в Украине. Transparency International отмечает, что в целом почти половина стандартов хорошего управления, присутствующих в законодательстве, не выполняются на практике.

Основной источник:

Legislating for the Security Sector: Toolkit.

[1] Источник: DCAF (2011) Legislating for the Security Sector Toolkit: Principles Governing the Administration of Justice through Military Tribunals.

[2] DCAF (2012), Toolkit on Police Integrity. Доступно тут.

[3] Transparency International-Ukraine (2015), Open Governance in Ukraine: How is it done in Practice? Доступно тут.

© Символы разработаны Freepik с www.flaticon.com