Разведка, или службы разведки, – это государственные ведомства, которые собирают, анализируют и распространяют информацию, касающуюся угроз национальной безопасности. Эти задачи выполняют разные организации, в частности военная разведка, полицейская разведка, внешняя и внутренняя разведка. Разведка также включает ведомства, задача которых — расследовать финансирование терроризма и не допускать отмывания средств на национальном и международном уровне^[1].

Некоторые службы разведки отличают от других правительственных ведомств особые полномочия – при соблюдении четкой процедуры получения разрешений – собирать информацию, например, право контролировать линии связи, осуществлять тайное наблюдение, использовать информаторов и входить на частную территорию^[2].

Учитывая особую природу и полномочия служб разведки, они подлежат контролю для обеспечения их подотчетности, соблюдения установленной политики, норм и правил, уважения к правам человека, международных стандартов и подотчетного использования государственных средств.

КОНТРОЛЬ НАД РАЗВЕДКОЙ

Контроль включает предварительный контроль, текущий мониторинг и последующее рассмотрение, а также оценки и расследование. Контроль осуществляют руководители служб разведки, представители исполнительной власти, суды, депутаты парламентов, независимые службы омбудсменов, аудиторские учреждения, специализированные органы контроля, журналисты и гражданское общество^[3].

Главная цель контроля – обеспечить подотчетность политики и действий служб разведки с точки зрения законности, обоснованности, действенности и эффективности. Эффективный контроль над разведкой требует не только скоординированных действий нескольких государственных органов, но и активного анализа действий правительства со стороны гражданского общества и СМИ^[4].

Одним из базовых принципов демократического управления является подотчетность государственных институтов избирателям. Кроме того, поскольку службы разведки используют государственные средства, общественность имеет право убедиться, что эти средства используются правильно, законно и эффективно^[5].

Наиболее распространенные механизмы контроля служб разведки – парламентские комитеты и экспертные органы контроля. Разведывательные ведомства, как и любое другое правительственное ведомство, обязаны уважать верховенство права и служить обществу. Поскольку службы разведки играют важную роль в защите национальной безопасности, а их ресурсы ограничены, важно эффективно и продуктивно использовать эти ресурсы. Поэтому контроль необходим, чтобы обеспечить использование этих ресурсов, гарантирующее достижение приоритетов, поставленных перед ними исполнительной властью, при наиболее рациональном использовании средств налогоплательщиков^[6].

Рекомендации и лучшие практики контроля над разведкой

Каждое государство должно обеспечить, чтобы его разведслужбы действовали согласно его международно-правовым обязательствам, в т.ч. изложенным в Уставе ООН и Международном пакте о гражданских и политических правах. В зависимости от полномочий службы, могут действовать также международные соглашения о применении полицейских сил. Кроме того, есть ряд общих стандартов и лучших практик эффективного контроля над разведкой^[7].

Рекомендации^[8]

• Чтобы система контроля была эффективной, должны существовать как внутренние, так и внешние органы контроля. Они включают: высшее руководство службы, исполнительную власть, судебную власть, парламентские комитеты, экспертные органы, службы омбудсменов, высшие аудиторские органы, гражданское общество и СМИ.
• Мандат системы контроля над разведкой должен охватывать правомерность, законность, эффективность и действенность всего разведывательного сообщества. Он должен определять полномочия и методы осуществления контроля. Мандат должен быть определен в подробном официальном документе, который должен быть элементом всесторонней законодательной базы по вопросам контроля над  разведкой.
• По крайней мере один орган системы контроля над разведкой должен быть гражданским, независимым и не принадлежать к службе разведки и исполнительной власти.
• Концепция службы разведки должна быть функциональной. Это означает, что службой разведки является любая государственная организация, главной задачей которой является сбор, анализ и распространение информации, касающейся национальной безопасности.
• Контроль должен быть предварительным, текущим и последующим. Контроль должен происходить до принятия решения, во время его выполнения и после завершения.
• Эффективность системы контроля над разведкой должны регулярно оценивать независимые органы.
• Органы контроля над разведкой должны регулярно общаться с иностранными коллегами для определения лучших практик и обмена опытом.
• Любой законодательный акт, который вводит систему контроля над разведкой, должен включать следующие элементы:
  • законодательный комитет с гарантированным доступом к людям, объектам и информации;
  • независимый орган для рассмотрения жалоб;
  • один или несколько экспертных органов контроля.
• Секретность не должна быть исключением. Прозрачность и доступ к информации важны для демократического управления.
• Законодательный акт о доступе к информации не должны определять или разрабатывать службы разведки.
• Службы разведки должны предоставлять парламенту всю информацию, необходимую ему для осуществления своих контрольных функций. Комитету по парламентскому контролю нужно предоставлять дополнительную подробную служебную информацию на конфиденциальной основе.
• Персонал, осуществляющий контроль, должен иметь беспрепятственный доступ к помещениям и информации служб разведки.
• Органы контроля должны публиковать периодические содержательные отчеты на своих веб-сайтах, а также предоставлять их парламенту. Эти отчеты должны включать конкретные рекомендации. Их выполнение необходимо отслеживать, составляя последующие отчеты.
• Членов парламентского комитета по контролю над разведкой нужно обучить защите секретной информации, к которой они имеют доступ.
• Органы контроля над разведкой должны быть прозрачными, последовательными и подотчетными, иметь высокие профессиональные стандарты.
• Правовая база должна включать эффективные механизмы контроля применения тайных методов сбора информации, связанных с вмешательством, через парламентские комитеты и экспертные органы контроля. Эта база должна также четко определять эти методы и описывать надлежащие основания для их применения.
• Условия использования и хранения персональных данных должны быть четко определены в законодательном мандате службы разведки. За соблюдением этого мандата должны следить независимые органы контроля.
• Службы разведки должны разработать внутренние инструкции передачи информации. Они должны также разработать соглашения о передаче информации на национальном и международном уровне.
• Лучшие практики финансового контроля:
  • бюджеты разведки должны включать всё;
  • они должны в максимальном объеме доводиться до общественности;
  • службы разведки должны соблюдать законы, регулирующие меры внутреннего финансового контроля и механизмы аудита государственных ведомств;
  • органы аудита и парламенты должны иметь доступ ко всей информации, необходимой для контроля над финансами служб разведки. Они также должны иметь необходимые инструменты и ресурсы для выполнения своих задач по контролю. Выводы финансового контроля должны быть представлены общественности.
• Должны существовать механизмы рассмотрения жалоб сотрудников этих служб и общественности. Они должны предусматривать гарантии защиты от мести. Органы рассмотрения жалоб должны быть независимы от правительства.

Источники:

DCAF (2012), Контроль над разведывательными органами: Практическое пособие.

DCAF (2011), Сборник практических рекомендаций – Правовые нормы сектора безопасности: Понимание подотчетности разведки.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: Compilation of Good Practices for Intelligence Agencies and their Oversight.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Canadian Security Intelligence Service Act.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Netherlands Intelligence and Security Services Act.

DCAF (2011), Legislating for the Security Sector Toolkit: The Argentinian National Intelligence Law.

Ганс Борн, Иан Лей (2005), Подотчетность спецслужб: Правовые нормы, опыт и рекомендации.

ООН, Подборка оптимальных практических методов, применяемых в отношении законодательной и институциональной основы, и мер, которые обеспечивают соблюдение прав человека специальными службами в условиях борьбы с терроризмом, в том числе касающихся контроля над их деятельностью.

[1] DCAF (2012), Контроль над разведывательными органами: Практическое пособие, стр. 6.

[2] Там же.

[3] Там же.

[4] Там же, стр. 7.

[5] Там же, стр. 17.

[6] Там же, стр. 18.

[7] См. The United Nations compilation of good practices on intelligence oversight.

[8] DCAF (2012), Контроль над разведывательными органами: Практическое пособие, стр. 20, сс. 42-43, 64, 83-84, 100, 121-122, 142-145,174-175, 193-196.

© Символи розроблені Freepik з www.flaticon.com