Надзор является важным элементом надлежащего управления в секторе безопасности. Многие стороны, представляющие сектор обороны и безопасности или связанные с ним, могут принимать участие в надзоре за политикой, программами, процедурами, планированием, бюджетами, расходами и персоналом в секторе безопасности. Депутаты парламентов, органы аудита, инспектора, военный и гражданский персонал, омбудсмены, специальные комитеты, СМИ, заинтересованные организации и гражданское общество вообще — все они имеют право и обязаны принимать участие в этом процессе.
Что такое надзор?
Демократический надзор предусматривает активное участие демократических институтов, прежде всего парламента и его соответствующих комитетов, гражданского общество, СМИ, членов правительства и собственно сектора безопасности, в определении, выполнении, контроле и изменении политики безопасности.[1] Кроме того, военные омбудсмены, независимые от структур военного командования, осуществляют надзор за соблюдением принципов и практик хорошего управления. Они рассматривают жалобы на нарушения и злоупотребления в армии, а также недостатки в военных порядках для принятия корректирующих мер. [2] Гражданские службы омбудсменов выполняют широкую функцию надзора, включая оценку качества обеспечения безопасности граждан сектором безопасности, а также соблюдение прав человека и других базовых международных стандартов и законодательства в сфере безопасности.
Почему это важно?
Надзор за сектором безопасности является важной чертой сильного демократического государства. Надзор обеспечивает действенное и эффективное использования государственных ресурсов, добросовестное и добропорядочное поведение персонала сектора безопасности, выявление и исправление вреда и привлечение к ответственности нарушителей. Важнее всего, что надзор гарантирует деятельность военных институтов в интересах страны и выполнение их основной обязанности — поддержание общественной безопасности и защиту государства от внешней угрозы, без коррупционных перекосов. Вообще надзор важен – это своего рода клей, который скрепляет демократическую систему, обеспечивая соблюдение правил всеми; уважение друг к другу, к системе и к своему месту в ней; наилучше исполнение своих обязанностей; недопущение коррупционных действий. Надзор — это процесс, благодаря которому прозрачность превращается в подотчетность и демократический контроль за сферой безопасности.
Как это работает?
Надзор включает предварительную проверку, текущий мониторинг и последующее рассмотрение, а также оценку и расследование. [3]
Согласно CIDS, парламентский надзор является одним из ключевых демократических инструментов ответственности правительства за свои действия. Обязанность парламента – также следить за тем, чтобы законы полностью выполнялись.[4]
Боннский международный центр по вопросам конверсии, (Bonn International Center for Conversion, BICC) подчеркивает, что парламенты является центральным элементом систем, осуществляющих гражданский контроль за силами безопасности. Они принимают участие в принятии организационных решений, составлении бюджета и законотворчестве, связанном с организацией и деятельностью сил безопасности. Специальные парламентские комитеты по вопросам обороны, разведки и полиции могут дать распоряжение об аудите и проверить все аспекты деятельности органов безопасности.[5]
Эти специальные комитеты как раз и созданы для надзора за силами безопасности, особенно вооруженными силами и разведывательными службами, в связи с техническим характером мер безопасности и необходимостью обеспечивать необходимый уровень конфиденциальности в некоторых аспектах политики безопасности.[6]
Загалом комітети сектору оборони та безпеки займаються питаннями чисельності, структури, організації, фінансування та функціонування державних чинників, уповноважених застосовувати силу, та цивільних органів, які приймають рішення про застосування сили.
Вообще комитеты по вопросам сектора обороны и безопасности занимаются вопросами численности, структуры, организации, финансирования и функционирования государственных ведомств, уполномоченных применять силу, и гражданских органов, которые принимают решение о применении силы.
Политика безопасности является одной из основных сфер парламентского надзора. Как пишет Transparency International, парламенты могут контролировать оборонную политику, отклоняя или утверждая предложенные изменения и дополнения к ней. Они также могут иметь право критиковать и изменять саму оборонную политику. Кроме того, парламенты являются местом дискуссий. [7]
Хотя международно признанных стандартов демократического и парламентского надзора не существует, поскольку безопасность и оборона является вопросами национальной юрисдикции, согласно CIDS, имеются некоторые региональные стандарты, например, Кодекс поведения ОБСЕ.[8]
Когда речь идет о контроле бюджета, чрезвычайную важность имеет внешний аудит, который должны проводить в сфере безопасности независимые органы. Внешний аудит должен затрагивать не только финансовые вопросы, но и оценивать эффективность государственных расходов.[9] BICC замечает, что хотя много стран имеют органы, которые называются аудиторскими, их реальные полномочия расследовать вопросы оборонной политики ограничены. Там не менее им нужно разрешать публиковать общие выводы. INTOSAI (Международная организация органов финансового контроля) может быть примером и оказывать помощь в повышении возможностей аудита.[10]
Хотя функции надзора часто выполняют уже после появления проблем, есть потребность и в предварительных мероприятиях надзора. Это могут быть внезапные визиты, инспекции и проверки с целью ограничить или вообще исключить ненадлежащие действия со стороны институтов обороны и безопасности. [11]
Кто принимает участие в процессе?
Надзор за сектором безопасности обеспечивают внутренние и внешние механизмы, такие, как специальные комитеты, инспектора, представители судебного корпуса, депутаты парламентов, независимые службы омбудсменов, органы аудита, специальные органы надзора, журналисты и гражданское общество.[12]Роль гражданского общества здесь особенно важна. Важно также иметь каналы для представления жалоб и надежную систему защиты информаторов. Кроме того, основой всего процесса является функциональная судебная система.
| Роль парламента в составлении оборонного бюджета и контроле закупок
Роль парламента заключается в обеспечении учета общественных интересов в процессе составления оборонного бюджета.
Обязанности парламента включают:
- информирование общественности
- обеспечение прозрачности в том, что касается оборонных ресурсов
- недопущение злоупотребления государственными средствами
Парламент может иметь полномочия:
- утверждать общее количество ресурсов, выделенных на оборону и безопасность
- перераспределять средства в пределах бюджета в ответ на изменения приоритетов
- оценивать, покроют ли выделенные средства стоимость предложенных проектов
- в некоторых случаях самостоятельно предлагать расходы
- разрабатывать законодательство для сектора обороны и безопасности
- рассматривать оборонную политику и стратегию безопасности правительства
- консультировать по международным обязательствам и договорам, которые должен ратифицировать парламент
- консультировать относительно применения силы и развертывания войск за границей
- контролировать оборонительные закупки
Как парламент контролирует закупки и выполнение бюджета?
Парламент имеет ряд полномочий, касающихся составления военного бюджета и закупок, которые могут осуществляться на пленарных заседаниях, в комитетах, например, комитетах по безопасности и обороны или бюджету и финансам, или через полномочия отдельных законодателей.
- Обсуждать и принимать предложения относительно оборонного бюджета
- Обсуждать отчеты о выполнении бюджета
- Обращаться к компетентным органам с просьбой о проведении аудита
- Утверждать, отклонять или вносить изменения в закон об оборонном бюджете
- Заслушивать доклад или отчет министра обороны и других должностных лиц о выполнении бюджета
- Обсуждать и вносить изменения в бюджетные предложения
- Требовать отчетов от исполнительной власти
- Проводить слушания и направлять запросы для обеспечения прозрачности и эффективности выполнения оборонного бюджета и расследования обвинений в злоупотреблениях и коррупции
- Получать данные от внешних источников
- Создавать правовую базу для закупок
- В некоторых случаях утверждать контракты на закупку свыше определенной суммы
Какова роль парламентских комитетов в расследовании коррупции?
- Проводить слушания и направлять запросы
- Вызывать военных и гражданских чиновников или экспертов на слушания в комитетах для отчета
- Задавать вопросы министрам и другим представителям исполнительной власти
- Требовать документы от исполнительной власти
- Проверять прозрачность и эффективность государственных расходов
- Требовать от компетентных органов проведения аудита
- Рассмотрение заявлений и жалоб военнослужащих и гражданского персонала касательно сектора обороны и безопасности
- Посещение и проверка военных баз и других объектов служб безопасности, в т.ч. размещение войск за границей
Источник: DCAF Backgrounder series (2006), Parliament’s role in Defence Budgeting; Parliament’s Role in Defence Procurement; Parliamentary Committees on Defence and Security; Military Ombudsmen. Новое издание тут. |
Источники
Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21.
Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit.
Centre for Integrity in the Defence Sector. Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015)
Centre for Integrity in the Defence Sector: Guides to Good Governance
DCAF (2015) International Standards of Financial Oversight in the Security Sector. 7.2 Toolkit- Legislating for the Security Sector.
DCAF (2008), National Security Policy Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2009), Defence Reform. Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2009), Police Reform. Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2009), Security Sector Governance and Reform Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2009), Security Sector Reform and Intergovernmental Organisations. Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2006) Parliament’s role in Defence Procurement. DCAF Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2006) Parliament’s role in Defence Budgeting. DCAF Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2006) Parliamentary Oversight of Intelligence Services. DCAF Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2006) Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder. New edition available here.
DCAF (2015), Parliamentary Brief: Building Integrity in Defence.
DCAF – UNDP (2008) Public Oversight of the Security Sector. A Handbook for Civil Society Organizations.
Nicolas Masson, Lena Andersson, Mohammed Slah Aldin, DCAF (2013) Strengthening Financial Oversight in the Security Sector.
NATO-DCAF, (2010). Building Integrity and Reducing Corruption in Defence. A Compendium of Best Practices.
NATO (2012) Building Integrity Programme
OECD (2002) Best Practices for Budget Transparency
OSCE Code of Conduct on Politico- Military Aspects of Security
Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index.
Transparency and Accountability Initiative.
Transparency International. International Defence and Security Programme.
The World Bank (1988), Public Expenditure Management Handbook.
Transparency International (2012). Building Integrity and Countering Corruption In Defence and Security. 20 Practical Reforms.
United Nations SSR task force, Security Sector Reform Integrated Technical Guidance Notes. 2012.
[1] DCAF-UNDP (2008), Public Oversight of the Security Sector. A Handbook for Civil Society Organisations. p 6.
[2] DCAF (2006), Military Ombudsmen. DCAF Backgrounder. Нове видання тут.
[3] Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit. p 6.
[4] CIDS (2015) Criteria for good governance in the defence sector. International standards and principles (2015) p7.
[5] Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21. p 52. Available Тут.
[6] Там же
[7] Transparency International (2013) Watchdogs ? The quality of legislative oversight of defence in 82 countries. Government Defence and-corruption index. p 40.
[8] OSCE, Code of Conduct on Politico-Military aspects of security. December 1994.
[9] Bonn International Center for Conversion (BICC) (2002), Voice and accountability in the security sector. Paper 21. p 54.
[10] Там же. См. INTOSAI
[11] DCAF (2006), Parliamentary Committees on Defence and Security. DCAF Backgrounder. New edition here.
[12] Born Hans, Wills Aidan, DCAF-Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands (2012), Overseeing Intelligence Services: a Toolkit. p 6.
